基于優化營商環境的需要，工商登記改革正在推進，改革的重點工作是降低企業退出成本，具體表現之一就是推廣簡易注銷。為解決注銷難、虛假登記等問題，簡易注銷制度的設計既為企業提供注銷便利，同時強化相關義務人責任，又避免簡易注銷被濫用，損害債權人利益，即促進簡易注銷在股東有限責任與債權人保護之間取得合理平衡。

本文對簡易注銷制度中的投資人承諾、公示和異議、注銷后救濟等主要內容進行梳理，并對其中易引起歧義、引發爭議的部分加以分析并提出建議，以期引起實踐對此問題的關注。考慮到簡易注銷實務中，強制清算、破產清算終結后的注銷不易引起問題，企業自行注銷則容易引發實踐問題與理論爭議，本文主要針對簡易注銷制度中的企業自行注銷展開討論。如無特別說明，本文所提及的簡易注銷指的是企業自行申請的簡易注銷。

簡易注銷制度是相對于企業普通注銷流程而言的，根據《企業注銷指引（2021年修訂）》中關于企業退出市場基本程序的表述，“通常情況下，企業終止經營活動退出市場，需要經歷決議解散、清算分配和注銷登記三個主要過程。以公司為例，按照《公司法》規定，公司在退出市場正式終止前，須依法宣告解散、成立清算組進行清算，清理公司財產、清繳稅款、清理債權債務，支付職工工資、社會保險費用等，待公司清算結束后，應制作清算報告并辦理注銷公司登記，公告公司終止。”

在實務中，不乏無需按照普通流程完成注銷登記的公司，但是他們卻必須依照普通注銷流程完成全部工作。注銷工作涉及到公司內部事項的處理、與各個部門的對接，以取得相關的清結憑證，最終導致企業注銷成本過高。因此，許多公司在出現解散事由后，并不進行清算注銷，成為“僵尸企業”。

以此為背景，國家推出簡易注銷制度。伴隨著相關部門相繼出臺以下文件，簡易注銷制度不斷完善：

從現有資料來看，簡易注銷的“簡易”體現在以下方面：

1. 資料的簡化

按照普通注銷的流程，企業注銷登記時提交的資料較多，但是，工商總局《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》中規定，“企業在申請簡易注銷登記時只需要提交《申請書》《指定代表或者共同委托代理人授權委托書》《全體投資人承諾書》，不再提交清算報告、投資人決議、清稅證明、清算組備案證明、刊登公告的報紙樣張等材料（企業登記申請文書規范和企業登記提交材料規范(2015年版)已相應修訂）。”

2. 流程的簡化

簡易注銷制度簡化對相關資料的要求，使得簡易注銷程序中獲取相關資料的流程在實質上得以省略。但是，這種流程上的簡化以全體投資人作出承諾為前提，承諾內容為企業注銷無需相關流程（注銷登記前未發生債權債務）或者相關流程已經完成（已將債權債務清算完結）。

3. 審批職責的簡化

簡易注銷對登記機關的審批權予以簡化，對于注銷申請，登記機關無須進行實質審查，只需要進行形式審查，故簡易注銷制度創新被視為“簡政放權”的一項舉措。工商總局《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》中規定，“登記機關在收到申請后，應當對申請材料進行形式審查，也可利用國家企業信用信息公示系統對申請簡易注銷登記企業進行檢索檢查，對于不適用簡易注銷登記限制條件的申請，書面（電子或其他方式）告知申請人不符合簡易注銷條件；對于公告期內被提出異議的企業，登記機關應當在3個工作日內依法作出不予簡易注銷登記的決定；對于公告期內未被提出異議的企業，登記機關應當在3個工作日內依法作出準予簡易注銷登記的決定。

為了防止簡易注銷制度的濫用，簡易注銷制度設計了相關規則，這些規則構成了簡易注銷制度不可或缺的一部分：

1.投資人承諾規則 

在企業提交簡易注銷申請時，全體投資人要作出承諾，承諾的內容主要是：“企業申請注銷登記前未發生債權債務/已將債權債務清算完結,不存在未結清清算費用、職工工資、社會保險費用、法定補償金和未交清的應繳納稅款及其他未了結事務,清算工作已全面完結。本企業承諾申請注銷登記時不存在以下情形:涉及國家規定實施準入特別管理措施的外商投資企業;被列入企業經營異常名錄或嚴重違法失信企業名單的;存在股權(投資權益)被凍結、出質或動產抵押等情形;有正在被立案調查或采取行政強制、司法協助、被予以行政處罰等情形的;企業所屬的非法人分支機構未辦理注銷登記的;曾被終止簡易注銷程序的;法律、行政法規或者國務院決定規定在注銷登記前需經批準的;不適用企業簡易注銷登記的其他情形。

本企業全體投資人對以上承諾的真實性負責,如果違法失信,則由全體投資人承擔相應的法律后果和責任,并自愿接受相關行政執法部門的約束和懲戒。”

2.公示及異議規則

在申請簡易注銷登記前，簡易注銷制度要求擬申請注銷企業進行公示（有的文件表述為公告，考慮到《市場主體登記管理條例》中表述為“公示”，本文采用該表述），并為相關政府部門及利害關系人提供表達異議的機會。國家工商總局《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》中規定如下：

“企業申請簡易注銷登記應當先通過國家企業信用信息公示系統《簡易注銷公告》專欄主動向社會公告擬申請簡易注銷登記及全體投資人承諾等信息(強制清算終結和破產程序終結的企業除外),公告期為45日。登記機關應當同時通過國家企業信用信息公示系統將企業擬申請簡易注銷登記的相關信息推送至同級稅務、人力資源和社會保障等部門,涉及外商投資企業的還要推送至同級商務主管部門。公告期內,有關利害關系人及相關政府部門可以通過國家企業信用信息公示系統《簡易注銷公告》專欄‘異議留言’功能提出異議并簡要陳述理由。公告期滿后,企業方可向企業登記機關提出簡易注銷登記申請。”

3.事后救濟規則 

在簡易注銷登記時，由于登記部門對企業的注銷申請不做實質性審查，故可能存在個別企業利用簡易注銷規避責任的情形，使得企業在未完全了結相關事項的情況下辦理注銷登記。對此，簡易注銷制度規定了撤銷注銷登記、追究相關主體的責任以及通過民事訴訟主張權利的事后救濟渠道。

國家工商總局《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》規定，“在簡易注銷登記中隱瞞真實情況、弄虛作假的，登記機關可以依法做出撤銷注銷登記等處理，在恢復企業主體資格的同時將該企業列入嚴重違法失信企業名單，并通過國家企業信用信息公示系統公示，有關利害關系人可以通過民事訴訟主張其相應權利。”

由此，投資人承諾、公示及異議、事后救濟這三大規則作為簡易注銷的框架，支撐簡易注銷制度的實施，在實踐中發揮了積極作用，有力促進了企業快捷退出。

公示及異議制度包括以下內容：

1. 公示的內容是承諾書及注銷登記申請，即公示該企業擬申請簡易注銷，且債務清潔。

2. 公示的平臺是國家企業信用信息公示系統，該網站為政府門戶網站，屬于工商管理部門對外發布企業工商信息的指定網站，是工商管理部門的網上窗口，具有一定公信力。

3. 公示對象是政府相關部門及有關利害關系人。政府相關部門可能對企業存在稅款債權、社保債權等；有關利害關系可能包括職工債權以及其它債權，也可能存在企業其它未結的事項。

4. 公示和異議的結果決定是否可以注銷企業。在公示期內無相關部門、債權人及其他利害關系人提出異議的，市場主體可以于公示期屆滿之日起20日內向登記機關申請注銷登記；對于公告期內被提出異議的企業,登記機關應當對其依法作出不予簡易注銷登記的決定。

由上述規定可見，公示及異議制度的目的是為登記機關的決定提供正當性基礎，由于簡易注銷中登記機關審批職責由實質審查轉化為形式審查，因此在全體投資人承諾之外，企業申請注銷還需要滿足正當程序的要求，即為相關利害關系人權利救濟提供必要途徑，減少行政行為存在的錯誤。

市場監管總局《關于進一步推進企業簡易注銷登記改革的通知》中規定，“鼓勵有條件的地區充分運用信息化手段，依托現有政務服務平臺，探索建立全流程一體化企業注銷登記服務平臺，打通工商、稅務、商務、海關、人民銀行、人力資源社會保障等各有關部門辦理企業市場退出業務流程，實現辦事流程清晰透明、企業信息互通共享，為企業提供各部門辦理結果反饋、全流程進度跟蹤等功能的電子政務服務。”

考慮到目前信息互通共享正處于建立和完善階段，如果政府相關部門因此未能在異議期內提出異議而失權的話，可能會給予惡意逃廢債務的主體以鉆空子的空間。故在當前的信息建設與完善階段，不宜籠統認定政府相關部門因未在異議期內提出異議而失權。

但從長遠角度來看，涉及行政部門時，應當貫徹信賴利益保護原則，如《行政許可法》第八條規定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。”如果政府相關部門已經通過信息互通共享知悉了簡易注銷情況，卻未提出異議，擬注銷企業與投資人形成了政府部門債務需要清償的合理信賴，在注銷登記后，政府相關部門應無權再主張債權。

根據《公司法》第一百八十五條之規定，“清算組應當自成立之日起十日內通知債權人，并于六十日內在報紙上公告。債權人應當自接到通知書之日起三十日內，未接到通知書的自公告之日起四十五日內，向清算組申報其債權。債權人申報債權，應當說明債權的有關事項，并提供證明材料。清算組應當對債權進行登記。在申報債權期間，清算組不得對債權人進行清償。” 

《最高人民法院關于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規定（二）》第十一條之規定，“公司清算時，清算組應當按照公司法第一百八十五條的規定，將公司解散清算事宜書面通知全體已知債權人，并根據公司規模和營業地域范圍在全國或者公司注冊登記地省級有影響的報紙上進行公告。清算組未按照前款規定履行通知和公告義務，導致債權人未及時申報債權而未獲清償，債權人主張清算組成員對因此造成的損失承擔賠償責任的，人民法院應依法予以支持。”

從上述規定來看，擬注銷企業在自行清算中對未知債權人進行公告是必需完成的工作，否則將產生清算組賠償責任。

根據《中華人民共和國民事訴訟法》第二百七十四條規定，“公告產生送達后果，公告送達為法定送達方式之一。”根據法律規定，公告送達需通過報紙進行，但隨著網絡技術的普遍推廣，網絡公告可以產生與報紙公告相同的效果，且更高效便捷。在破產清算中，在全國企業重整信息網與在報紙公告產生相同的法律后果，因此，政府特定網站可以產生公告送達的法律后果。

《市場主體登記管理條例》第三十二條規定，“市場主體注銷登記前依法應當清算的，清算組應當自成立之日起10日內將清算組成員、清算組負責人名單通過國家企業信用信息公示系統公告。清算組可以通過國家企業信用信息公示系統發布債權人公告。”

在簡易注銷中，公示有公告的形式特征，但是，按照目前的規則，卻無法賦予其向未知債權人公告的效果，理由是：（1）簡易注銷制度的公示異議期間少于《公司法》規定的45日。我們注意到，原有規則規定的公示異議期間為45日，后改為20日；（2）簡易注銷制度的公示內容與《公司法》規定的公告內容不一致，公告內容為債權人申報債權提供指引，但是公示的內容卻不包括這種內容。

我們建議，在未來公司法修訂時，考慮到對于未知債權，企業不存在逃廢債務的惡意，應當賦予簡易注銷中的公示以公告效力。

根據《市場主體登記管理條例》第四十條規定，“提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得市場主體登記的，受虛假市場主體登記影響的自然人、法人和其他組織可以向登記機關提出撤銷市場主體登記的申請。 登記機關受理申請后，應當及時開展調查。經調查認定存在虛假市場主體登記情形的，登記機關應當撤銷市場主體登記。”根據《市場主體登記管理條例》第三條第二款規定，“市場主體登記包括設立登記、變更登記和注銷登記。”

根據《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》第十條的規定，提交虛假材料或者采取其他手段隱瞞重要事實，注銷市場主體登記，且受到較重行政處罰的，應列入嚴重違法失信名單。

工商總局《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》中規定：“企業在簡易注銷登記中隱瞞真實情況、弄虛作假的,登記機關可以依法做出撤銷注銷登記等處理,在恢復企業主體資格的同時將該企業列入嚴重違法失信企業名單,并通過國家企業信用信息公示系統公示,有關利害關系人可以通過民事訴訟主張其相應權利。”

因此，對于存在錯誤的簡易注銷，登記機關作出撤銷注銷登記的處理，無疑具備充足的法律依據。

根據《市場主體登記管理條例》第四十一條的規定，“有下列情形之一的，登記機關可以不予撤銷市場主體登記：（一）撤銷市場主體登記可能對社會公共利益造成重大損害；（二）撤銷市場主體登記后無法恢復到登記前的狀態；（三）法律、行政法規規定的其他情形。”

根據《市場主體登記管理條例》第三十一條規定，“市場主體因解散、被宣告破產或者其他法定事由需要終止的，應當依法向登記機關申請注銷登記。經登記機關注銷登記，市場主體終止。市場主體注銷依法須經批準的，應當經批準后向登記機關申請注銷登記。”根據《民法典》第五十九條規定，“法人的民事權利能力和民事行為能力，從法人成立時產生，到法人終止時消滅。”因此，企業注銷后，其市場主體資格消滅，一旦撤銷注銷登記，則有“起死回生”之感。

但是，在實務中，究竟有無必要使得已注銷企業恢復到注銷登記前的狀態，抑或能否使其恢復到登記前狀態？對此，我們認為，在絕大多數情況下，恢復注銷企業的市場主體地位是沒有必要的，因為：（1）簡易注銷中由于全體投資人作出注銷決定，已經具備了解散事由，主體繼續存在已無經營業務；（2）由于全體投資人作出承諾且依據相關規定還可追究其它主體的責任，企業的債務有主體承接，如果恢復主體資格將可能導致上述主體以公司人格獨立性為由拒絕承擔責任，反倒不利于債權人利益的保護；（3）如果主體恢復之后需要再進行清算，以追究相關主體的清算責任，對于債權人來說，無疑是走了彎路，增加了成本。

當然，實務中是否存在著有必要讓注銷企業復活，以便更有利地保障債權人權益的情形，仍然需要繼續關注。

投資人作出承諾是為了企業能夠注銷登記，如果撤銷注銷登記，投資人作出的承諾是否可以撤回？

對于這個問題，我們認為，由于投資人作出的承諾是對于事實性問題作出的承諾，而一旦出現了隱瞞真實情況、弄虛作假的情況，則意味著投資人作出的承諾內容是不真實的。屆時，投資人“違法失信”，依據承諾所述——“本企業全體投資人對以上承諾的真實性負責,如果違法失信,則由全體投資人承擔相應的法律后果和責任,并自愿接受相關行政執法部門的約束和懲戒”，全體投資人應當承擔相應的法律后果和責任。而承諾的目的就在于此，如果投資人可以撤回承諾，那么承諾將不具有任何價值。

因此，我們認為，在撤銷注銷登記的情況下，投資人作出的承諾仍對投資人具有約束力。

工商總局《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》中規定，“對惡意利用企業簡易注銷程序逃避債務或侵害他人合法權利的,有關利害關系人可以通過民事訴訟,向投資人主張其相應民事責任,投資人違反法律、法規規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。”

但是，由于部門規章無法設定權利義務，市場監管總局《關于開展進一步完善企業簡易注銷登記改革試點工作的通知》第五條規定，“對于企業提供虛假材料騙取簡易注銷登記的，有關利害關系人可以依據《最高人民法院關于適用<公司法>若干問題的規定（二）》的有關規定，申請人民法院維護自身合法權益。”換言之，對于投資人或者相關主體追究責任的支持都源于《公司法》中關于解散、清算的相關規定。

《最高人民法院關于適用<公司法>若干問題的規定（二）》規定的責任，既有清算義務人承擔的責任，也有清算組成員承擔的責任，既有賠償責任，也有連帶清償責任。我們認為，應當根據具體情形判定具體的責任。

正如我們在前文中所述，申請簡易注銷時，全體投資人承諾的內容包括債務清潔，即已將債務清理完畢的承諾，也就是說，簡易注銷中雖然在流程上有所簡化，不必進行相關材料的備案，但是仍存在一定的工作要求。而從事這些工作的人員，無論是否冠以清算組成員之名，實際上都是履行清算組成員的職責。

《最高人民法院關于適用<公司法>若干問題的規定（二）》第二十三條規定，“清算組成員從事清算事務時，違反法律、行政法規或者公司章程給公司或者債權人造成損失，公司或者債權人主張其承擔賠償責任的，人民法院應依法予以支持。”第十一條規定，“公司清算時，清算組應當按照公司法第一百八十五條的規定，將公司解散清算事宜書面通知全體已知債權人，并根據公司規模和營業地域范圍在全國或者公司注冊登記地省級有影響的報紙上進行公告。清算組未按照前款規定履行通知和公告義務，導致債權人未及時申報債權而未獲清償，債權人主張清算組成員對因此造成的損失承擔賠償責任的，人民法院應依法予以支持。”

在簡易注銷的情況下，是否存在清算組成員的責任問題？對此，我們認為，（1）清算組組成沒有備案，無法準確判斷清算組成員的身份；（2）在全體投資人已經承諾的情況下，相當于全體投資人已經承擔責任；（3）在決策結構上，執行投資人的決策是職務行為，因此，對于履行具體職責的人，不宜參照關于清算組成員責任的規定，追究具體履行職責的相關人員的責任。

當然，如果注銷企業、投資人與相關人員簽訂了協議，而相關人員按照約定應當承擔責任的，屬其內部責任分擔問題，投資人在承擔責任之后可向相關人員追索。

許多簡易注銷的企業，已經進行了清算活動，包括了結未了結的事項、處置資產、處理債權債務、分配剩余財產。當然，清算中可能存在著一定的瑕疵，比如，部分債權人未接收到通知，資產處置時處置了非注銷企業的資產，分配剩余財產時損害了部分投資人的利益。

在這種情況下，投資人究竟承擔何種責任，是損害賠償責任？還是連帶清償責任？前者是一種侵權責任，后者是對于公司法人人格的概括性否定。

《最高人民法院關于適用<公司法>若干問題的規定（二）》第二十條規定，“公司解散應當在依法清算完畢后，申請辦理注銷登記。公司未經清算即辦理注銷登記，導致公司無法進行清算，債權人主張有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東，以及公司的實際控制人對公司債務承擔清償責任的，人民法院應依法予以支持。公司未經依法清算即辦理注銷登記，股東或者第三人在公司登記機關辦理注銷登記時承諾對公司債務承擔責任，債權人主張其對公司債務承擔相應民事責任的，人民法院應依法予以支持。”我們認為，簡易注銷是允許自行清算的，因此，如果投資人能夠證明企業確實開展了清算活動，則不宜直接認定全體投資人承擔清償責任。

我們認為，既然簡易注銷允許自行處理債權債務，就應當參照一般的清算標準對企業做出的要求，不宜科以過重的責任，否則可能讓簡易注銷程序因被頻繁追究責任而喪失其獨立的價值。對于已經實際進行債權債務清理的簡易注銷企業，我們建議按照過錯歸責的原則追究投資人的責任，具體包括：（1）對于已知債權人收到申報通知后不申報債權的，嗣后再主張債權，不宜支持；（2）對于注銷企業未知的債權人，應當按照本文前文建議，在公司法修改時將簡易注銷的公示轉化為對未知債權人的公告，對于未申報債權的債權人，應當產生失權的法律效果。

李曙光教授認為，“應當建立法院與工商行政部門的聯動機制，逐步探索在行政機關按照程序規定完成企業簡易注銷登記，且無證據證明投資人故意逃債的情形下，仍有未清償的債權人，超出一定的期限后，應當以判決的形式承認行政注銷的效力，以使得簡易注銷具有與一般注銷同等信賴利益，實現簡易注銷的制度設計初衷。”[13]

我們認為，獨立的采取判決的形式確認簡易注銷的效力，有一些疊床架屋之感，而且在簡易注銷后，如果沒有主體提出訴訟請求，法院主動確認或者由登記部門提起確認都會增加司法成本或行政成本。在實務中，最常見的是債權人主動提起訴訟，要求投資人或相關主體（例如實際控制人）承擔責任，此時，最佳解決途徑是利用債權人提起訴訟時已過訴訟時效進行抗辯。

目前，對于投資人在簡易注銷中的義務如何起算訴訟時效問題，并沒有明確的規定，在實務中可能存在幾種做法：（1）自注銷登記之日起算；（2）自承諾作出之日起算；（3）自原債務訴訟時效起算之日起算，原債務訴訟時效未確定的，自注銷登記或公示之日起算。我們認為，由于投資人承諾并不能被視為放棄注銷企業的訴訟時效抗辯權，也不能被視為對特定債務的承認與負擔，因此不宜在已有承諾作出之日起算訴訟時效；在債權人沒有任何行使權利的主動行為時，僅以注銷登記就中斷訴訟時效，無疑讓債權人“躺平得利”，有違訴訟時效制度的立法本意。我們建議采取第三種方法：自原債務訴訟時效起算之日起算，并未增加債權人的負擔，也有利于盡早給予作出承諾的投資人以穩定的預期；若原債務訴訟時效不確定，破產清算和強制清算制度以受理日作為債務履行到期日。企業簡易注銷制度可以借鑒，以注銷登記或公示之日起算訴訟時效，兩者之中，我們更傾向按照公示之日起算。

簡易注銷制度，由試點探索至全國推廣，由地方經驗上升為行政法規，并促使《公司法》修改時與之契合，體現了制度創新中的“中國智慧”。簡易注銷制度仍有完善的空間，最終實現便利注銷與防范惡意注銷、債權人的合法權益保護與投資人的善意預期保護之間的平衡，避免按下葫蘆浮起瓢。我們期待，簡易注銷制度能更加地完善、更有力地落實，實現僵尸企業快速出清、市場主體登記有序、營商環境進一步優化。