2021年12月23日，美國《維吾爾強(qiáng)迫勞動預(yù)防法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，下稱“《涉疆法案》”）經(jīng)總統(tǒng)簽字后正式出臺。該法案推定位于中國新疆及特定雇傭少數(shù)民族工人、參與扶貧項(xiàng)目的企業(yè)在生產(chǎn)中均使用了強(qiáng)迫勞動，并因此禁止任何包含強(qiáng)迫勞動成分的產(chǎn)品進(jìn)口。《涉疆法案》的實(shí)施將造成廣泛的影響，除可能導(dǎo)致原產(chǎn)于新疆的產(chǎn)品無法直接對美出口外，位于中國其他省市的企業(yè)也可能因《涉疆法案》影響而出口受阻，不得已需要調(diào)整供應(yīng)鏈或承擔(dān)極高的供應(yīng)鏈合規(guī)成本，進(jìn)而可能影響全球貿(mào)易及供應(yīng)鏈。因此，該法案一經(jīng)出臺即引起了包括中國企業(yè)在內(nèi)的廣泛關(guān)注。早在2020年初，金誠同達(dá)開始關(guān)注《涉疆法案》的立法動態(tài)，并有針對性地協(xié)助包括若干新疆大型企業(yè)在內(nèi)的眾多中國企業(yè)開展了強(qiáng)迫勞動專項(xiàng)合規(guī)調(diào)查和體系完善工作。2021年《涉疆法案》出臺后，為了盡可能影響美方執(zhí)行策略的制定，幫助降低對中國企業(yè)的不利影響，金誠同達(dá)協(xié)助中國國際商會積極參與《涉疆法案》的分析和應(yīng)對工作，參與了包括提交書面評論意見（中英文版評論意見請見附件二）、參加聽證會和提交聽證會后的補(bǔ)充證詞等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全部應(yīng)對工作，所提供的高效和專業(yè)的法律服務(wù)受到各方一致好評。在剛剛舉行的2022年國際商會海關(guān)與貿(mào)易便利化委員會會議中，高級合伙人彭俊律師結(jié)合《涉疆法案》給海關(guān)執(zhí)法和企業(yè)應(yīng)對帶來的挑戰(zhàn)進(jìn)行了更深入的專家發(fā)言。此項(xiàng)目由金誠同達(dá)律師事務(wù)所高級合伙人彭俊律師、沈姿英律師及項(xiàng)目顧問北京師范大學(xué)廖詩評教授牽頭主辦，趙菡清、靳紅宇等律師協(xié)助。 

基于對《涉疆法案》的長期追蹤和深度研讀，以及協(xié)助和代理企業(yè)和行業(yè)協(xié)會設(shè)計(jì)《涉疆法案》應(yīng)對方案的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是協(xié)助中國國際商會參與《涉疆法案》應(yīng)對工作中所掌握的第一手政策性信息，我們特撰此文，針對《涉疆法案》禁止進(jìn)口的產(chǎn)品范圍以及獲準(zhǔn)進(jìn)口例外所需條件進(jìn)行介紹，并通過與《涉疆法案》正式出臺前的美國強(qiáng)迫勞動進(jìn)口限制執(zhí)法實(shí)踐的對比，展示《涉疆法案》進(jìn)口限制措施的特點(diǎn)，討論《涉疆法案》對國內(nèi)不同主體的影響，著重介紹中國企業(yè)針對《涉疆法案》可以采取的應(yīng)對措施及應(yīng)對方案。

《涉疆法案》聲稱是為了確保在新疆通過所謂的“強(qiáng)迫勞動”生產(chǎn)的產(chǎn)品不被進(jìn)口到美國而設(shè)立。為了達(dá)到這一目的，《涉疆法案》在美國《1930海關(guān)法》第307條（以下簡稱“第307條”）“禁止進(jìn)口在外國全部或部分由強(qiáng)迫勞動開采、加工和生產(chǎn)制造的貨物”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“可反駁的推定”（rebuttal presumption）原則（此原則將于2022年6月21日生效），將所有新疆生產(chǎn)的產(chǎn)品及特定清單實(shí)體生產(chǎn)的產(chǎn)品推定為通過強(qiáng)迫勞動生產(chǎn)的，并因此禁止包含強(qiáng)迫勞動成分的產(chǎn)品進(jìn)口。具體來說，推定為強(qiáng)迫勞動生產(chǎn)的產(chǎn)品包括：

• 【新疆產(chǎn)品】全部或部分在新疆開采、生產(chǎn)、制造的產(chǎn)品；以及

• 【清單實(shí)體產(chǎn)品】下列i, ii, iv, v清單上的實(shí)體生產(chǎn)的產(chǎn)品（具體清單預(yù)計(jì)2022年6月21日前公布）：

 i.【強(qiáng)迫勞動實(shí)體清單】在新疆地區(qū)使用所謂“強(qiáng)迫勞動”的實(shí)體清單；

 ii.【雇傭少數(shù)民族實(shí)體清單】與新疆政府合作招聘、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)移、容留、接受新疆維吾爾族等少數(shù)民族勞動力的實(shí)體清單；

iii.全部或部分由前述兩項(xiàng)清單中的實(shí)體開采、生產(chǎn)或制造的產(chǎn)品清單；

iv.【出口實(shí)體清單】自中國向美國出口前述清單（iii）中產(chǎn)品的實(shí)體清單；

v.【扶貧實(shí)體清單】基于“扶貧”、“結(jié)對幫扶”等涉及“強(qiáng)迫勞動”的項(xiàng)目，從新疆主體或者從與新疆政府或新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)合作的主體處獲取物資的實(shí)體和設(shè)施的清單。

值得注意的是，由于“部分”由強(qiáng)迫勞動生產(chǎn)制造的產(chǎn)品也在被禁止進(jìn)口之列，這意味著不僅新疆及上述清單實(shí)體生產(chǎn)的產(chǎn)品無法直接出口至美國，所有包含新疆產(chǎn)品以及清單實(shí)體產(chǎn)品成分的下游產(chǎn)品也被禁止進(jìn)口到美國，即使企業(yè)位于新疆之外甚至中國之外，也可能因?yàn)楫a(chǎn)品包含新疆成分而被禁止進(jìn)口。

如要獲準(zhǔn)進(jìn)口，則需要進(jìn)口商申請“例外”，而成功申請“例外”則要求進(jìn)口商同時滿足下列條件：

• 完全遵守《涉疆法案》第2(d)(6)條所稱《合規(guī)指引》的要求。《合規(guī)指引》將于2022年6月21日前公布，依據(jù)《涉疆法案》規(guī)定，《合規(guī)指引》將包含包括供應(yīng)鏈溯源在內(nèi)的盡職調(diào)查要求，以確保進(jìn)口商不會進(jìn)口任何源自中國（特別是來源于新疆）的全部或部分所謂強(qiáng)迫勞動制成的商品，并對證明不包含新疆成分、證明未使用強(qiáng)迫勞動的證據(jù)類型、本質(zhì)、證明程度進(jìn)行規(guī)定；

• 能夠完全且充分回應(yīng)CBP所有關(guān)于相關(guān)商品是否全部或部分由所謂“強(qiáng)迫勞動”生產(chǎn)的詢問；并

• 能夠提供清晰和具有說服力的證據(jù)證明相關(guān)商品不涉及強(qiáng)迫勞動。

在《涉疆法案》公布以前，美國對于第307條的執(zhí)行通常通過暫扣令來實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法部門美國海關(guān)與邊境保護(hù)局（U.S. Customs and Border Protection，以下簡稱“CBP”）需在有合理證據(jù)懷疑強(qiáng)迫勞動產(chǎn)品可能會或正在進(jìn)口時，才有權(quán)實(shí)施暫扣令以暫停涉案貨物的進(jìn)口。在范圍上，暫扣令通常僅覆蓋特定公司生產(chǎn)的特定產(chǎn)品，僅在極少數(shù)情況下會覆蓋產(chǎn)于特定地區(qū)的特定產(chǎn)品（例如2021年1月簽發(fā)的新疆棉花番茄暫扣令）。在證明責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)上，CBP作為執(zhí)法機(jī)關(guān)需要在有信息合理表明強(qiáng)迫勞動產(chǎn)品可能進(jìn)口時，才能暫停進(jìn)口。

相比之下，《涉疆法案》進(jìn)口禁令覆蓋的范圍大大擴(kuò)大，舉證責(zé)任倒置更是大大增加了美國進(jìn)口商的負(fù)擔(dān)。在禁止進(jìn)口范圍方面，《涉疆法案》禁止進(jìn)口的范圍為全部或部分生產(chǎn)于新疆的產(chǎn)品及特定清單實(shí)體生產(chǎn)、出口的產(chǎn)品，未限定產(chǎn)品種類，范圍遠(yuǎn)比暫扣令更大。在證明責(zé)任方面，“可反駁的推定”所帶來的舉證責(zé)任倒置則進(jìn)一步減輕CBP在執(zhí)法中的證明責(zé)任，將舉證責(zé)任倒置給進(jìn)口商，規(guī)定進(jìn)口商須提供“明確且令人信服的證據(jù)”證明產(chǎn)品無強(qiáng)迫勞動才能獲準(zhǔn)進(jìn)口。這意味著“可反駁的推定”原則一旦生效，CBP執(zhí)法中的自由裁量權(quán)進(jìn)一步增大，受影響的產(chǎn)品范圍將大大增加，而進(jìn)口商面臨的證明負(fù)擔(dān)也將大大加重。這些影響終將沿著供應(yīng)鏈上溯，影響到中國的生產(chǎn)商和出口商。

《涉疆法案》寬泛的禁止進(jìn)口范圍以及倒置的舉證責(zé)任引起了廣泛關(guān)注。《涉疆法案》推定禁止進(jìn)口的范圍包括全部或部分在新疆生產(chǎn)的產(chǎn)品，也就是說，只要最終產(chǎn)品中含有新疆成分就會落入《涉疆法案》推定禁止進(jìn)口的范圍，《涉疆法案》的影響力因此沿產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)展到了全國，乃至其他國家。

對于位于新疆的企業(yè)及被列入清單的企業(yè)而言，對美直接出口將受到較大打擊。除此之外，即使新疆企業(yè)并不將自己生產(chǎn)的產(chǎn)品直接出口到美國，如果下游產(chǎn)品的生產(chǎn)商有對美出口的需求，這些下游廠商也可能因此選擇不從新疆企業(yè)采購，新疆企業(yè)因此可能會遭受銷售下滑的損失。

對于位于新疆之外的企業(yè)而言，不論是否從新疆采購原材料，對美出口都可能遇到障礙。因?yàn)橐罁?jù)《涉疆法案》，部分生產(chǎn)于新疆的產(chǎn)品也在被禁止進(jìn)口之列。考慮到CBP在執(zhí)法中擁有極大的自由裁量權(quán)，即便進(jìn)口到美國的貨物并非從新疆發(fā)運(yùn)，CBP也可能要求進(jìn)口商證明進(jìn)口產(chǎn)品不含新疆成分才能進(jìn)口。類似的執(zhí)法模式在CBP執(zhí)行暫扣令時就已經(jīng)存在，例如，在執(zhí)行新疆棉花番茄暫扣令時，CBP曾經(jīng)因此暫扣過某品牌的襯衣，由于該品牌未能提供充分證據(jù)證明被暫扣的襯衣中不含新疆棉成分，CBP最終裁定被暫扣的襯衣不得進(jìn)口。該襯衫企業(yè)雖不在暫扣令的范圍內(nèi)，CBP也無證據(jù)證明其產(chǎn)品中包括強(qiáng)迫勞動成分，僅僅是因?yàn)槠錈o法證明其未使用暫扣令產(chǎn)品就遭遇了無法進(jìn)口的困境。考慮到《涉疆法案》與暫扣令的基礎(chǔ)同為第307條，執(zhí)法機(jī)關(guān)也同為CBP，在執(zhí)行《涉疆法案》的過程中，CBP有可能會沿襲相似的執(zhí)法手段，要求可能由新疆產(chǎn)品生產(chǎn)的下游產(chǎn)品證明“例外”才能獲得進(jìn)口。這就意味著新疆之外的其他中國企業(yè)，乃至其他國家的企業(yè)，不論是否使用來自新疆的原材料，都可能因《涉疆法案》影響而對美出口受阻。為了應(yīng)對《涉疆法案》、保障對美出口通暢，企業(yè)需要按照《涉疆法案》要求建立合規(guī)體系，以確保能夠通過申請“例外”的方式完成對美出口。

雖然“可反駁的推定”原則尚未生效，但是如何執(zhí)行相關(guān)進(jìn)口禁令的策略已在制定之中。為了制定策略，美國國土安全部代表強(qiáng)迫勞動執(zhí)法工作組于2022年1月24日發(fā)布公告，就《涉疆法案》的實(shí)施向公眾征求評論意見；2022年4月8日，美方就《涉疆法案》的實(shí)施舉行聽證會。金誠同達(dá)協(xié)助中國國際商會提交了書面評論意見并在聽證會上作證發(fā)言。

在所提交的1.4萬字評論意見和聽證會發(fā)言中，中國國際商會對《涉疆法案》的基礎(chǔ)設(shè)定、執(zhí)行措施的錯誤及不合理之處進(jìn)行了全面的批評，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議，要求盡量降低《涉疆法案》對我國企業(yè)的影響，努力為我國企業(yè)爭取更大的空間和利益。中國國際商會的意見集中在以下幾個方面：

• 首先，指出了《涉疆法案》的基礎(chǔ)設(shè)定謬誤，即新疆本不存強(qiáng)迫勞動，扶貧更不是強(qiáng)迫勞動，《涉疆法案》以強(qiáng)迫勞動為由限制來自新疆的進(jìn)口缺乏事實(shí)基礎(chǔ)；

• 第二，指出了《涉疆法案》執(zhí)行制度的不合理之處，包括未賦予出口企業(yè)獨(dú)立的救濟(jì)權(quán)，導(dǎo)致出口企業(yè)在申請“例外”時依賴進(jìn)口商；舉證責(zé)任倒置賦予CBP在禁止進(jìn)口上過大的自由裁量權(quán)，使得對美供應(yīng)商和美國進(jìn)口商難以對《涉疆法案》的執(zhí)行形成合理預(yù)期；過高的證明標(biāo)準(zhǔn)要求合規(guī)的范圍需要覆蓋從進(jìn)口產(chǎn)品到最初原材料的全鏈條，這意味著供應(yīng)鏈合規(guī)需要供應(yīng)鏈上全部供應(yīng)商的配合才能完成，這一高標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)，將導(dǎo)致“可反駁的推定”實(shí)際上無法反駁；

• 第三，指出《涉疆法案》可能造成的惡劣影響，一方面《涉疆法案》將導(dǎo)致新疆企業(yè)被踢出對美供應(yīng)鏈，這將對新疆經(jīng)濟(jì)及新疆人民的生活水平造成負(fù)面影響，違背《涉疆法案》立法初衷；另一方面過高的合規(guī)要求則提高了對美供應(yīng)鏈的準(zhǔn)入門檻，將對貿(mào)易和競爭產(chǎn)生嚴(yán)重的扭曲效果；

• 最后，提出了改進(jìn)建議，包括終止或暫緩執(zhí)行《涉疆法案》、縮小推定禁止進(jìn)口范圍、減輕進(jìn)口商/供應(yīng)商舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)、賦予生產(chǎn)商、出口商獨(dú)立且完整的獲得救濟(jì)的權(quán)利。

中國國際商會提交的意見以保護(hù)我國企業(yè)利益為根本目的，同時也立足于維護(hù)中美雙邊貿(mào)易和國際貿(mào)易正常秩序，以大量事實(shí)、數(shù)據(jù)和法律規(guī)則的分析為支撐。因此中國國際商會對法案錯誤假設(shè)的駁斥、對法案不合理執(zhí)行制度的分析和評論在聽證會上也得到了其他各方的呼應(yīng)。例如，在并不存在強(qiáng)迫勞動方面，除了大量中國企業(yè)提交評論意見主張并不存在強(qiáng)迫勞動之外，也有美國企業(yè)代表在聽證會上提供證言證明其新疆的生產(chǎn)中并不存在強(qiáng)迫勞動；在執(zhí)行制度方面，更是有美國鞋業(yè)分銷零售協(xié)會（FDRA)、半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)協(xié)會（SIA）、美國清潔動力協(xié)會（ACPA）、國家對外貿(mào)易理事會（NFTC）、美國國際商業(yè)理事會（USCIB）等多個美國商協(xié)會提交書面評論意見并在聽證會上提供證詞，對CBP不清晰的執(zhí)行制度、過高的證明標(biāo)準(zhǔn)以及《涉疆法案》對供應(yīng)鏈的影響表達(dá)了擔(dān)憂。此外，多個受到此法案影響的第三國組織或政府也對《涉疆法案》提交了評論意見，指出目前過大的禁止進(jìn)口范圍和過高的供應(yīng)鏈溯源標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中并不可行。

2022年5月17日，在2022國際商會海關(guān)與貿(mào)易便利化委員會——美國強(qiáng)迫勞動立法對海關(guān)的挑戰(zhàn)議題討論中，金誠同達(dá)律師事務(wù)所高級合伙人彭俊律師再次以專家身份參會發(fā)言。彭律師在大量深入調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合其豐富的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，指出了《涉疆法案》執(zhí)行中的問題以及《涉疆法案》的負(fù)面影響，引起了與會專家的共鳴。這也是金誠同達(dá)作為中國國際化律師事務(wù)所主動參與國際民間治理的積極探索和嘗試。

雖然具體的執(zhí)行策略尚未出臺，申請進(jìn)口“例外”所需的具體證據(jù)種類和內(nèi)容尚未公布，但是依據(jù)《涉疆法案》的規(guī)定以及此前應(yīng)對暫扣令的經(jīng)驗(yàn)，可以明確的是，一旦貨物進(jìn)口受到《涉疆法案》的影響，如要獲得允許進(jìn)口的例外，證明的核心在于證明進(jìn)口的貨物中不包含任何強(qiáng)迫勞動生產(chǎn)的成分。這一證明需要生產(chǎn)商建立包括以下三方面在內(nèi)的供應(yīng)鏈合規(guī)體系：

• 供應(yīng)商管理，以選擇優(yōu)秀的供應(yīng)商參與對美供應(yīng)鏈；

• 物料追溯，以證明產(chǎn)品各成分的來源，進(jìn)而證明產(chǎn)品不含有強(qiáng)迫勞動成分；

• 勞動合規(guī)，以證明無強(qiáng)迫勞動。

1）供應(yīng)商管理

為了證明產(chǎn)品不含強(qiáng)迫勞動成分，需對產(chǎn)品進(jìn)行原材料溯源以證明產(chǎn)品的各部分來源。考慮到分工及供應(yīng)鏈的復(fù)雜程度，除了個別能夠覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)外，絕大部分出口商必須在供應(yīng)商的配合下才能將物料追溯至初級原材料。這就使得供應(yīng)商管理成為了供應(yīng)鏈合規(guī)的第一步。在具體實(shí)踐中，首先需要篩選出有條件、有意愿配合物料追溯和勞動合規(guī)的優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商，接著設(shè)計(jì)出能夠長期支持對美出貨的、專門的供應(yīng)路線圖，最后與供應(yīng)路線上的一系列供應(yīng)商通力合作，建立共同的物料追溯、勞動合規(guī)工作的機(jī)制。供應(yīng)鏈上的各生產(chǎn)商共同協(xié)作完成物料追溯與勞動合規(guī)的證明。

2）物料追溯

物料追溯的意義在于證明出口產(chǎn)品所包含的各部分的來源。為了達(dá)到《涉疆法案》進(jìn)口“例外”的證明要求，物料追溯環(huán)節(jié)應(yīng)該秉持“3C原則”，即完整性（Completeness）、準(zhǔn)確性（Correctness）及一致性（Coherence）。在完整性方面，確保物料追溯對外覆蓋從出口產(chǎn)品到初級原材料，對內(nèi)覆蓋所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)，追蹤鏈條可以完整覆蓋從出口產(chǎn)品到初級原材料而不斷裂；在準(zhǔn)確性方面，確保各個環(huán)節(jié)的物料追蹤文件記錄信息準(zhǔn)確；在一致性方面，確保追蹤文件上的記錄可以相互印證、環(huán)環(huán)相扣，形成完整的物料追溯證據(jù)鏈條。在具體的操作上，企業(yè)可以組建專門的工作團(tuán)隊(duì)，并通過組織培訓(xùn)、形成文件模板、完善生產(chǎn)財務(wù)系統(tǒng)等形成長效化的追蹤工作機(jī)制，以在短時間內(nèi)對任意一票出口貨物提供全套物料追溯文件，最終達(dá)到物料追溯工作的常態(tài)化、體系化和自動化，確保能在有限的時間內(nèi)提供完整的證據(jù)、達(dá)到CBP的進(jìn)口例外要求。

3）勞動合規(guī)

在勞動合規(guī)方面，則既要證明公司本身未使用強(qiáng)迫勞動，同時還要證明對供應(yīng)商提出了不使用強(qiáng)迫勞動的要求，并進(jìn)行了一定的監(jiān)督考察。為了證明公司本身未使用強(qiáng)迫勞動，可以在公司內(nèi)部建立完善的勞動合規(guī)規(guī)則，并保留規(guī)則實(shí)施的記錄。在對供應(yīng)商的管理方面，則可以考慮采取在采購合同中約定勞動合規(guī)條款及違約罰則、對上級供應(yīng)商進(jìn)行勞動合規(guī)調(diào)查或要求其提供勞動合規(guī)審計(jì)報告等方式進(jìn)行合規(guī)管理。

鑒于具體應(yīng)對策略上的個體性差異，若企業(yè)面臨《涉疆法案》造成的進(jìn)口障礙，可考慮盡快聯(lián)系我們。金誠同達(dá)律師事務(wù)所連續(xù)多年被錢伯斯評選為中國國際貿(mào)易法第一等級律所，在供應(yīng)鏈合規(guī)及其他貿(mào)易合規(guī)領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。我們將根據(jù)企業(yè)具體情況，結(jié)合我們的經(jīng)驗(yàn)，為企業(yè)建立完善的供應(yīng)鏈合規(guī)體系，并為企業(yè)量身定做兼具政策性和法律性的應(yīng)對方案，保障企業(yè)的出口權(quán)益。