明辨律法 作者：鄭宏宇
來(lái)源：明辨律法（ID：trzlaw）
監(jiān)理單位沒(méi)有確定，故“理人發(fā)出開(kāi)工通知”實(shí)為履行方式不明的約定，由發(fā)包人發(fā)出開(kāi)工通知符合交易習(xí)慣和法律規(guī)定，經(jīng)發(fā)包人多次發(fā)出開(kāi)工指令后拒絕開(kāi)工，顯然構(gòu)成實(shí)質(zhì)性違約，發(fā)包人有權(quán)依照約定解除合同。
在不具備法律規(guī)定的開(kāi)工條件的情況下，項(xiàng)目審批手續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由哪一方承擔(dān)？
在國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委有關(guān)PPP政策文件中，均明確要求項(xiàng)目已納入土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和各類(lèi)專項(xiàng)規(guī)劃，并按規(guī)定完成立項(xiàng)、項(xiàng)目可行性研究、項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案、供地方案等前期工作，要求PPP項(xiàng)目應(yīng)做好項(xiàng)目決策、加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究及審批，依法依規(guī)履行投資管理程序。
但是，由于部分地方對(duì)PPP模式大干快上，導(dǎo)致一些PPP項(xiàng)目在前期工作深度不足的情況下就匆忙啟動(dòng)社會(huì)資本招標(biāo)采購(gòu)，中標(biāo)后又急于開(kāi)工建設(shè)，而項(xiàng)目的規(guī)劃、用地、環(huán)保、設(shè)計(jì)、開(kāi)工許可等法律規(guī)定的程序，則邊干邊辦、先干后辦，甚至基本沒(méi)辦，當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)發(fā)生爭(zhēng)議和糾紛，政府方和社會(huì)資本方則推諉扯皮，甚至互相指責(zé)是對(duì)方違約，對(duì)于造成的投資浪費(fèi)或損失，政府方和社會(huì)資本方必有一方要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
本文結(jié)合實(shí)踐中發(fā)生的爭(zhēng)議案例，對(duì)PPP項(xiàng)目由于法定開(kāi)工條件不具備未按期開(kāi)工情形下責(zé)任承擔(dān)的委托進(jìn)行探討，并對(duì)開(kāi)工建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)要求進(jìn)行梳理，強(qiáng)調(diào)依法合規(guī)開(kāi)工建設(shè)的重要性，期待能給存在類(lèi)似問(wèn)題的項(xiàng)目提供有益的參考。
PPP項(xiàng)目未按期開(kāi)工被解除合同的案例
1.案情介紹案例來(lái)源
蘇州園林營(yíng)造產(chǎn)業(yè)股份有限公司與銅川市董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園管理委員會(huì)確認(rèn)合同效力糾紛一案，陜西省銅川市中級(jí)人民法院（2019）陜02民終66號(hào)民事判決書(shū)（節(jié)選）
2.案情摘要
被告銅川市董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園管理委員會(huì)在2018年4月至6月多次書(shū)面通知原告開(kāi)工，原告沒(méi)有開(kāi)工，被告2018年6月29日發(fā)出解除合同通知書(shū)，2018年7月3日原告收到被告的“解除合同通知書(shū)”。
2017年8月4日原告蘇州園林營(yíng)造產(chǎn)業(yè)股份有限公司及第三人蘇州順龍建設(shè)集團(tuán)有限公司中標(biāo)取得銅川市董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園道路工程PPP項(xiàng)目，10月與銅川市董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園管理委員會(huì)簽訂《銅川市董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園道路工程PPP項(xiàng)目合同》，約定開(kāi)工日期為2017年11月15日，竣工日期為2018年11月15日，原告及第三人共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司“銅川市蘇順建設(shè)有限公司”。
3.爭(zhēng)議焦點(diǎn)
原告理由：被告未取得國(guó)務(wù)院、陜西省國(guó)土部門(mén)合法的土地使用批文,至今未選定監(jiān)理機(jī)構(gòu)，未獲得施工許可證,也沒(méi)有收到合法的符合約定的開(kāi)工通知，不履行合同是因?yàn)轫?xiàng)目暫時(shí)還不具備開(kāi)工條件；2018年06月29日,被告的《解除合同通知書(shū)》未寫(xiě)明解除合同的通知期限,雙方?jīng)]有解除合同通知期限的約定，通知期限系被告單方面陳述，故解除行為無(wú)效。
原告一審請(qǐng)求：判令銅川市董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園管理委員會(huì)（被告）解除《銅川市董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園道路工程PPP項(xiàng)目合同》行為無(wú)效。
被告認(rèn)為：項(xiàng)目至今未開(kāi)工建設(shè)是原告及第三人單方違約造成的，原告及第三人經(jīng)被告多次致函仍不采取補(bǔ)救措施且未陳述具體理由，不提供施工方案，拒絕開(kāi)工建設(shè)。原告提出的上述不具備的開(kāi)工條件，如施工方案、建設(shè)資金融資、建設(shè)施工許可證等是原告和第三人設(shè)立的項(xiàng)目公司銅川市蘇順建設(shè)有限公司成立后，由項(xiàng)目公司向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)，但原告和項(xiàng)目公司未融資到位，不提出施工申請(qǐng)施工方案，拒絕開(kāi)工建設(shè)并構(gòu)成合同的實(shí)質(zhì)性違約。原告及第三人收到被告要求說(shuō)明其違約并要求補(bǔ)救的書(shū)面通知后60日內(nèi)仍未能補(bǔ)救違約行為，被告有權(quán)解除合同，按照合同約定被告從2018年04月12日通知其采取補(bǔ)救措施到被告通知解除合同已經(jīng)78天，符合合同約定。
4.一審法院觀點(diǎn)
原告提起上訴，請(qǐng)求撤銷(xiāo)原判，改判被上訴人解除《銅川市董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園道路工程 PPP 項(xiàng)目合同》行為無(wú)效。
一審法院認(rèn)為，原告、被告及第三人簽訂的合同明確約定了開(kāi)工時(shí)間和竣工時(shí)間及合同解除的條件，被告依照合同約定分別多次通知原告開(kāi)工,但原告并未開(kāi)工建設(shè)，被告在2018年06月29日發(fā)出解除通知，解除通知原告已收到，被告解除合同的行為符合合同約定和法律規(guī)定，據(jù)此，認(rèn)定被告通知原告解除合同的行為有效并發(fā)生解除合同的法律效果，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
5.二審法院觀點(diǎn)
二審法院認(rèn)為，上訴人未按被上訴人要求開(kāi)工構(gòu)成實(shí)質(zhì)性違約，其理由為：盡管《PPP項(xiàng)目合同》約定的通知開(kāi)工主體為監(jiān)理單位，但是監(jiān)理單位并非合同一方，合同中沒(méi)有監(jiān)理單位的具體名稱，監(jiān)理單位是通過(guò)與建設(shè)方簽訂委托合同而進(jìn)行監(jiān)理工作，監(jiān)理單位是否擁有發(fā)布開(kāi)工指令依賴于委托合同的授權(quán)，由于監(jiān)理單位沒(méi)有確定，開(kāi)工指令的建設(shè)方是否授權(quán)及監(jiān)理單位是否接受授權(quán)均不能確定，故“監(jiān)理人發(fā)出開(kāi)工通知”實(shí)為履行方式不明的約定。《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（二）》規(guī)定，開(kāi)工日期以發(fā)包人或者監(jiān)理人發(fā)出的開(kāi)工通知載明的開(kāi)工日期，因此在監(jiān)理單位不能確定時(shí)，由發(fā)包人發(fā)出開(kāi)工通知符合交易習(xí)慣和法律規(guī)定。從實(shí)現(xiàn)合同目的而言，由建設(shè)方還是監(jiān)理單位通知開(kāi)工僅僅是通知個(gè)體不同，并不會(huì)對(duì)施工人的利益產(chǎn)生影響，為了促使合同依約履行，在開(kāi)工通知方式約定不明的情況下，被上訴人多次向上訴人發(fā)出開(kāi)工指令但上訴人一直拒絕開(kāi)工，顯然構(gòu)成實(shí)質(zhì)性違約，依據(jù)合同約定解除合同的條件已經(jīng)成就，而且按照合同約定的竣工時(shí)間上訴人已不可能完成合同約定的義務(wù)，合同目的已無(wú)法實(shí)現(xiàn)，董家河管委會(huì)依據(jù)法律規(guī)定及合同約定通知蘇州園林公司、蘇州順龍公司解除合同并不違反法律規(guī)定。上訴人訴稱被上訴人未取得《國(guó)有土地使用權(quán)證》和《工程規(guī)劃許可證》故案涉工程不具備開(kāi)工條件，但合同并沒(méi)有上訴人未取得《國(guó)有土地使用權(quán)證》、《工程規(guī)劃許可證》情況下其有權(quán)拒絕開(kāi)工的約定，上訴人該項(xiàng)上訴理由不能成立。原審認(rèn)定事實(shí)清楚，判決正確，應(yīng)予維持。
案例分析點(diǎn)評(píng)
在PPP合同中，常常將開(kāi)工日約定為：“開(kāi)工日，系指項(xiàng)目工程開(kāi)始施工之日，具體以監(jiān)理工程師下達(dá)的開(kāi)工令為準(zhǔn)。”，而監(jiān)理單位，則是在PPP合同簽訂、項(xiàng)目公司成立后，由政府和項(xiàng)目公司與監(jiān)理單位簽訂監(jiān)理合同，監(jiān)理合同未簽訂前，就存在上述案例中的監(jiān)理單位沒(méi)有確定的情況；
此外，即使已經(jīng)確定了監(jiān)理單位下達(dá)了開(kāi)工令，雖然形式上符合PPP合同簡(jiǎn)單約定的開(kāi)工條件，但《國(guó)有土地使用權(quán)證》、《工程規(guī)劃許可證》等法律法規(guī)要求的開(kāi)工條件也可能仍未完全滿足，即實(shí)質(zhì)上不符合法律規(guī)定的開(kāi)工條件，試想在這種情形下，項(xiàng)目公司明知不符合法定開(kāi)工條件，開(kāi)工則面臨違法施工的法律風(fēng)險(xiǎn)，不開(kāi)工則存在逾期開(kāi)工的違約風(fēng)險(xiǎn)，究竟應(yīng)該如何處理？項(xiàng)目開(kāi)工審批手續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由哪一方承擔(dān)？
筆者認(rèn)為，在PPP合同簽訂階段，對(duì)于社會(huì)資本方而言，更需要在合同中約定除了開(kāi)工令之外，開(kāi)工條件還應(yīng)滿足法律法規(guī)所要求的各項(xiàng)行政許可審批，并對(duì)項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)的分配做出合理的分配，必要時(shí)可將項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)作為項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目融資的前提條件，甚至明確審批未能滿足時(shí)對(duì)開(kāi)工日、違約責(zé)任的影響。筆者建議可參照財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中中的項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)分配原則，在PPP合同中根據(jù)項(xiàng)目具體情況做出細(xì)化的約定，盡管這樣的細(xì)化增加了合同談判的難度甚至最終無(wú)法寫(xiě)入合同。
財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》在常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配安排的內(nèi)容中指出：“項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)項(xiàng)目具體情形不同，可能由政府方承擔(dān)，也可能由項(xiàng)目公司承擔(dān)。”，在對(duì)前提條件的表述中指出：“獲得項(xiàng)目相關(guān)審批—由項(xiàng)目公司或政府方負(fù)責(zé)滿足，在遵守我國(guó)法律法規(guī)的前提下，按照一般的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，該項(xiàng)條件通常應(yīng)由對(duì)履行相關(guān)審批程序最有控制力且最有效率的一方負(fù)責(zé)滿足，例如：（1）如果項(xiàng)目公司可以自行且快捷地獲得相關(guān)審批，則該義務(wù)可由項(xiàng)目公司承擔(dān)；（2）如果無(wú)政府協(xié)助項(xiàng)目公司無(wú)法獲得相關(guān)審批，則政府方有義務(wù)協(xié)助項(xiàng)目公司獲得審批；（3）如果相關(guān)審批屬于政府方的審批權(quán)限，則應(yīng)由政府方負(fù)責(zé)獲得。”
在PPP合同的履行階段，如果項(xiàng)目本身不具備法定的開(kāi)工條件而政府方要求開(kāi)工的，社會(huì)資本方也應(yīng)及時(shí)對(duì)存在的法律缺陷、法律責(zé)任和法律后果進(jìn)行評(píng)估和判斷，并及時(shí)采取談判、協(xié)商、通知、復(fù)議、訴訟等方式積極履行自身義務(wù)行使自身權(quán)利，督促對(duì)方履行義務(wù)，避免違約，同時(shí)在進(jìn)行訴訟時(shí)，應(yīng)充分考慮到PPP項(xiàng)目涉及民事、行政等多重法律關(guān)系、多個(gè)主體以及合同約定和法律規(guī)定都不十分明確的復(fù)雜性，一旦起訴則意味著合作關(guān)系破裂不可逆轉(zhuǎn)，故不應(yīng)簡(jiǎn)單直接主張政府方違約，應(yīng)認(rèn)真分析不同的訴訟請(qǐng)求得到法院支持的可能性，預(yù)判案件的裁判邏輯走向，制定最佳的訴訟策略，應(yīng)避免敗訴造成無(wú)法彌補(bǔ)的法律后果和承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失。
建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工條件的有關(guān)法律規(guī)定
項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)的條件，涉及規(guī)劃、土地、環(huán)保、消防、投資等多個(gè)方面的法律法規(guī)，有的法律規(guī)定甚至影響著相關(guān)合同的效力。本文對(duì)法律、行政法規(guī)、司法解釋中關(guān)于開(kāi)工條件的條款規(guī)定匯總?cè)缦拢?nbsp;
法律法規(guī)名稱 | 規(guī)定內(nèi)容 |
中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法（2019修訂） | 第四十條 在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。 第六十四條 未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。 第六十五條 在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。 第六十六條 建設(shè)單位或者個(gè)人有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令限期拆除，可以并處臨時(shí)建設(shè)工程造價(jià)一倍以下的罰款： （一）未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的； （二）未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的； （三）臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過(guò)批準(zhǔn)期限不拆除的。 |
中華人民共和國(guó)土地管理法 | 第五十三條 經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目需要使用國(guó)有建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持法律、行政法規(guī)規(guī)定的有關(guān)文件，向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)提出建設(shè)用地申請(qǐng)，經(jīng)自然資源主管部門(mén)審查，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。 第五十四條 建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得： （一）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地； （二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地； （三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地； （四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。 第五十六條 建設(shè)單位使用國(guó)有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府自然資源主管部門(mén)同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意。 第五十七條 建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意。土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)自然資源主管部門(mén)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。 臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。 臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年。 |
中華人民共和國(guó)建筑法 | 第七條 建筑工程開(kāi)工前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向工程所在地縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證；但是，國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)確定的限額以下的小型工程除外。 按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序批準(zhǔn)開(kāi)工報(bào)告的建筑工程，不再領(lǐng)取施工許可證。 第八條 申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列條件： （一）已經(jīng)辦理該建筑工程用地批準(zhǔn)手續(xù)； （二）依法應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的，已經(jīng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證； （三）需要拆遷的，其拆遷進(jìn)度符合施工要求； （四）已經(jīng)確定建筑施工企業(yè)； （五）有滿足施工需要的資金安排、施工圖紙及技術(shù)資料； （六）有保證工程質(zhì)量和安全的具體措施。 建設(shè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起七日內(nèi)，對(duì)符合條件的申請(qǐng)頒發(fā)施工許可證。 第九條 建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取施工許可證之日起三個(gè)月內(nèi)開(kāi)工。因故不能按期開(kāi)工的，應(yīng)當(dāng)向發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)延期；延期以兩次為限，每次不超過(guò)三個(gè)月。既不開(kāi)工又不申請(qǐng)延期或者超過(guò)延期時(shí)限的，施工許可證自行廢止。 第十條 在建的建筑工程因故中止施工的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自中止施工之日起一個(gè)月內(nèi)，向發(fā)證機(jī)關(guān)報(bào)告，并按照規(guī)定做好建筑工程的維護(hù)管理工作。 建筑工程恢復(fù)施工時(shí)，應(yīng)當(dāng)向發(fā)證機(jī)關(guān)報(bào)告；中止施工滿一年的工程恢復(fù)施工前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)證機(jī)關(guān)核驗(yàn)施工許可證。 第十一條 按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)開(kāi)工報(bào)告的建筑工程，因故不能按期開(kāi)工或者中止施工的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)告情況。因故不能按期開(kāi)工超過(guò)六個(gè)月的，應(yīng)當(dāng)重新辦理開(kāi)工報(bào)告的批準(zhǔn)手續(xù)。 第六十四條 違反本法規(guī)定，未取得施工許可證或者開(kāi)工報(bào)告未經(jīng)批準(zhǔn)擅自施工的，責(zé)令改正，對(duì)不符合開(kāi)工條件的責(zé)令停止施工，可以處以罰款。 |
中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（2018修正） | 第二十五條 建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門(mén)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。 第三十一條 建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核同意，建設(shè)單位擅自開(kāi)工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。 建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令備案，處五萬(wàn)元以下的罰款。 海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位有本條所列違法行為的，依照《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定處罰。 |
中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法 | 第四十三條 海岸工程建設(shè)項(xiàng)目單位，必須對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，根據(jù)自然條件和社會(huì)條件，合理選址，編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）。在建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前，將環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審查批準(zhǔn)。 第四十七條 海洋工程建設(shè)項(xiàng)目必須符合全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和國(guó)家有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。海洋工程建設(shè)項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，編制海洋環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表），并在建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前，報(bào)海洋行政主管部門(mén)審查批準(zhǔn)。 |
中華人民共和國(guó)消防法（2019修訂） | 第十一條 國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)規(guī)定的特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)審查，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)依法對(duì)審查的結(jié)果負(fù)責(zé)。 前款規(guī)定以外的其他建設(shè)工程，建設(shè)單位申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證或者申請(qǐng)批準(zhǔn)開(kāi)工報(bào)告時(shí)應(yīng)當(dāng)提供滿足施工需要的消防設(shè)計(jì)圖紙及技術(shù)資料。 第十二條 特殊建設(shè)工程未經(jīng)消防設(shè)計(jì)審查或者審查不合格的，建設(shè)單位、施工單位不得施工；其他建設(shè)工程，建設(shè)單位未提供滿足施工需要的消防設(shè)計(jì)圖紙及技術(shù)資料的，有關(guān)部門(mén)不得發(fā)放施工許可證或者批準(zhǔn)開(kāi)工報(bào)告。 |
中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法（2018修正） | 第十五條 國(guó)家實(shí)行固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查制度。不符合強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)；已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用。政府投資項(xiàng)目不符合強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，依法負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批的機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)建設(shè)。具體辦法由國(guó)務(wù)院管理節(jié)能工作的部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定。 第三十五條 建筑工程的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)遵守建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。 不符合建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的建筑工程，建設(shè)主管部門(mén)不得批準(zhǔn)開(kāi)工建設(shè)；已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止施工、限期改正；已經(jīng)建成的，不得銷(xiāo)售或者使用。 建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)在建建筑工程執(zhí)行建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)情況的監(jiān)督檢查。 第六十八條 負(fù)責(zé)審批政府投資項(xiàng)目的機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定，對(duì)不符合強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目予以批準(zhǔn)建設(shè)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。 固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)單位開(kāi)工建設(shè)不符合強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目或者將該項(xiàng)目投入生產(chǎn)、使用的，由管理節(jié)能工作的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)或者停止生產(chǎn)、使用，限期改造；不能改造或者逾期不改造的生產(chǎn)性項(xiàng)目，由管理節(jié)能工作的部門(mén)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限責(zé)令關(guān)閉。 |
中華人民共和國(guó)土壤污染防治法 | 第六十六條 對(duì)達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地地塊，土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人可以申請(qǐng)省級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)移出建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄。 省級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同自然資源等主管部門(mén)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估報(bào)告、修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告組織評(píng)審，及時(shí)將達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)且可以安全利用的地塊移出建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄，按照規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)，并定期向國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)報(bào)告。 未達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地地塊，禁止開(kāi)工建設(shè)任何與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。 第九十一條 違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五千元以上二萬(wàn)元以下的罰款： （一）未單獨(dú)收集、存放開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中剝離的表土的； （二）實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動(dòng)對(duì)土壤、周邊環(huán)境造成新的污染的； （三）轉(zhuǎn)運(yùn)污染土壤，未將運(yùn)輸時(shí)間、方式、線路和污染土壤數(shù)量、去向、最終處置措施等提前報(bào)所在地和接收地生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的； （四）未達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地地塊，開(kāi)工建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目的。 |
建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例（2017修訂） | 第九條 依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在開(kāi)工建設(shè)前將環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批；建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門(mén)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。 |
政府投資條例 | 第二十條 政府投資項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合本條例和有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件；不符合規(guī)定的建設(shè)條件的，不得開(kāi)工建設(shè)。 國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)審批開(kāi)工報(bào)告的重大政府投資項(xiàng)目，按照規(guī)定辦理開(kāi)工報(bào)告審批手續(xù)后方可開(kāi)工建設(shè)。 第三十四條 項(xiàng)目單位有下列情形之一的，責(zé)令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫停或者停止建設(shè)活動(dòng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分： （一）未經(jīng)批準(zhǔn)或者不符合規(guī)定的建設(shè)條件開(kāi)工建設(shè)政府投資項(xiàng)目； |
保障農(nóng)民工工資支付條例 （2020.05.01 實(shí)施） | 第二十三條 建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)有滿足施工所需要的資金安排。沒(méi)有滿足施工所需要的資金安排的，工程建設(shè)項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)；依法需要辦理施工許可證的，相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門(mén)不予頒發(fā)施工許可證。 政府投資項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定落實(shí)到位，不得由施工單位墊資建設(shè)。 第六十一條 對(duì)于建設(shè)資金不到位、違法違規(guī)開(kāi)工建設(shè)的社會(huì)投資工程建設(shè)項(xiàng)目拖欠農(nóng)民工工資的，由人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)、其他有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)依法對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行處罰；對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)人依法依規(guī)給予處分。相關(guān)部門(mén)工作人員未依法履行職責(zé)的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依法依規(guī)給予處分。 |
中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例（2018修訂） | 第十一條 修建開(kāi)發(fā)水利、防治水害、整治河道的各類(lèi)工程和跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線等建筑物及設(shè)施，建設(shè)單位必須按照河道管理權(quán)限，將工程建設(shè)方案報(bào)送河道主管機(jī)關(guān)審查同意。未經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)審查同意的，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。 建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工安排告知河道主管機(jī)關(guān)。 |
建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例（2019修訂） | 第十三條 建設(shè)單位在開(kāi)工前，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)可以與施工許可證或者開(kāi)工報(bào)告合并辦理。 |
最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋 | 第九條 發(fā)包人具有下列情形之一，致使承包人無(wú)法施工，且在催告的合理期限內(nèi)仍未履行相應(yīng)義務(wù)，承包人請(qǐng)求解除建設(shè)工程施工合同的，應(yīng)予支持： （一）未按約定支付工程價(jià)款的； （二）提供的主要建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的； （三）不履行合同約定的協(xié)助義務(wù)的。 |
最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（二） | 第二條 當(dāng)事人以發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)為由，請(qǐng)求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無(wú)效的，人民法院應(yīng)予支持，但發(fā)包人在起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的除外。 發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理，并以未辦理審批手續(xù)為由請(qǐng)求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無(wú)效的，人民法院不予支持。 第五條 當(dāng)事人對(duì)建設(shè)工程開(kāi)工日期有爭(zhēng)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)分別按照以下情形予以認(rèn)定： （一）開(kāi)工日期為發(fā)包人或者監(jiān)理人發(fā)出的開(kāi)工通知載明的開(kāi)工日期；開(kāi)工通知發(fā)出后，尚不具備開(kāi)工條件的，以開(kāi)工條件具備的時(shí)間為開(kāi)工日期；因承包人原因?qū)е麻_(kāi)工時(shí)間推遲的，以開(kāi)工通知載明的時(shí)間為開(kāi)工日期。 （二）承包人經(jīng)發(fā)包人同意已經(jīng)實(shí)際進(jìn)場(chǎng)施工的，以實(shí)際進(jìn)場(chǎng)施工時(shí)間為開(kāi)工日期。 （三）發(fā)包人或者監(jiān)理人未發(fā)出開(kāi)工通知，亦無(wú)相關(guān)證據(jù)證明實(shí)際開(kāi)工日期的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮開(kāi)工報(bào)告、合同、施工許可證、竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告或者竣工驗(yàn)收備案表等載明的時(shí)間，并結(jié)合是否具備開(kāi)工條件的事實(shí)，認(rèn)定開(kāi)工日期。 第六條 當(dāng)事人約定順延工期應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包人或者監(jiān)理人簽證等方式確認(rèn)，承包人雖未取得工期順延的確認(rèn)，但能夠證明在合同約定的期限內(nèi)向發(fā)包人或者監(jiān)理人申請(qǐng)過(guò)工期順延且順延事由符合合同約定，承包人以此為由主張工期順延的，人民法院應(yīng)予支持。 當(dāng)事人約定承包人未在約定期限內(nèi)提出工期順延申請(qǐng)視為工期不順延的，按照約定處理，但發(fā)包人在約定期限后同意工期順延或者承包人提出合理抗辯的除外。 |
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原標(biāo)題： 案例lPPP項(xiàng)目的開(kāi)工條件和違約責(zé)任
