作者：鄭宏宇、王懷志

來(lái)源：投融資與訴訟（ID：trzlaw）

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外。”

筆者認(rèn)為，若土地使用權(quán)人非因自身原因未按照開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)，應(yīng)及時(shí)向市、縣國(guó)土資源主管部門提供土地閑置原因說(shuō)明材料，申請(qǐng)認(rèn)定原因，經(jīng)審核批準(zhǔn)形成切實(shí)可行的處置方案后，簽署《補(bǔ)充協(xié)議》。

參考案例：

▲中山市半島房地產(chǎn)發(fā)展有限公司與中山市自然資源局土地管理行政協(xié)議一案行政二審判決書，廣東省中山市中級(jí)人民法院，(2020)粵20行終347號(hào)，摘錄。

一、基本案情（摘錄）

2007年1月5日至19日，中山市南頭鎮(zhèn)穗西村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社及村民委員會(huì)作為委托方，將穗西村面積為100754.2平方米、土地用途為商住的土地使用權(quán)，在中山市房地產(chǎn)交易大堂通過(guò)公開(kāi)掛牌的方式轉(zhuǎn)讓，半島房地產(chǎn)公司以68513000元競(jìng)得上述國(guó)有土地使用權(quán)。

同年1月19日簽訂《中山市土地使用權(quán)公開(kāi)轉(zhuǎn)讓合同》、半島房地產(chǎn)公司7月25日辦理了國(guó)有土地使用證、8月22日辦理了建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

2012年10月11日，原市國(guó)土資源局作出《閑置土地調(diào)查通知書》，認(rèn)為半島房地產(chǎn)公司在取得上述土地使用權(quán)后，未按原出讓合同約定的期限及開(kāi)發(fā)條件進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，根據(jù)《閑置土地處置辦法》有關(guān)規(guī)定，涉嫌閑置土地，同時(shí)通知半島房地產(chǎn)公司提交上述土地的開(kāi)發(fā)利用情況、閑置原因以及相關(guān)說(shuō)明等材料；2015年9月23日，該通知書送達(dá)半島房地產(chǎn)公司。

2015年9月25日，原市國(guó)土資源局對(duì)半島房地產(chǎn)公司委托人進(jìn)行了詢問(wèn)并制作了詢問(wèn)筆錄，委托人在筆錄中說(shuō)明該地為空地，閑置的原因是總規(guī)為綠地不能建設(shè)。2015年9月28日，原市國(guó)土資源局對(duì)涉案土地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行拍照，證實(shí)涉案土地當(dāng)時(shí)仍為空地。

2015年9月30日，原市國(guó)土資源局作出《閑置土地認(rèn)定書》，認(rèn)為涉案土地存在超過(guò)出讓合同約定動(dòng)工日期（即1998年7月29日）滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的情況，認(rèn)定涉案土地為閑置土地；同日，該認(rèn)定書送達(dá)給半島房地產(chǎn)公司。

2016年1月12日，市閑置辦發(fā)函原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局咨詢涉案土地相關(guān)規(guī)劃情況，原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局1月25日函復(fù)市閑置辦：一、該用地在原《中山市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》為區(qū)域綠地，在該規(guī)劃的充實(shí)完善方案（2014年9月30日）和待批版（2015年5月1日）中調(diào)整為建設(shè)用地。二、該用地在《中山市南頭鎮(zhèn)升輝南太澳高速西側(cè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃》（2008年5月12日）和《中山市南頭鎮(zhèn)升輝南太澳高速西側(cè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整》（2012年12月5日）均為二類居住用地（96860.5平方米）和道路用地（3893.7平方米）。三、該用地至今未辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

2016年2月29日，半島房地產(chǎn)公司認(rèn)為涉案土地在原《中山市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》規(guī)劃為綠地，導(dǎo)致無(wú)法開(kāi)發(fā)建設(shè)，已造成土地閑置，遂向市閑置辦提交《非自身原因閑置土地處置申請(qǐng)表》，同時(shí)提出了《閑置土地處置建議方案》，具體為：簽訂補(bǔ)充協(xié)議，從2014年9月30日起延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限一年，竣工期限兩年。南頭鎮(zhèn)政府對(duì)該方案予以蓋章確認(rèn)。2016年6月24日，2016年第29次閑置土地處置聯(lián)席會(huì)議同意該閑置土地處置方案并于2016年7月11日?qǐng)?bào)市領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)上述閑置土地處置方案。

2016年7月19日，原市國(guó)土資源局與半島房地產(chǎn)公司簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》，載明經(jīng)報(bào)請(qǐng)中山市人民政府批準(zhǔn)，約定涉案土地的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期為2015年9月30日，竣工期限為二年；半島房地產(chǎn)公司應(yīng)當(dāng)按照原出讓合同規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)要求在上述期限內(nèi)動(dòng)工開(kāi)發(fā)，逾期未動(dòng)工的，由原市國(guó)土資源局按照《閑置土地處置辦法》處理。該協(xié)議還載明，動(dòng)工開(kāi)發(fā)是指依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項(xiàng)目，基坑開(kāi)挖完畢；使用樁基的項(xiàng)目，打入所有基礎(chǔ)樁；其他項(xiàng)目，地基施工完成三分之一。

2017年7月14日，半島房地產(chǎn)公司向原市國(guó)土資源局提交一份《更正請(qǐng)求函》，認(rèn)為《補(bǔ)充協(xié)議》動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期為2015年9月30日屬于文書筆誤，請(qǐng)求更正《補(bǔ)充協(xié)議》約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期。同年9月30日，原市國(guó)土資源局復(fù)函，認(rèn)為因政府原因造成土地閑置的，自閑置原因消除之日起延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限一年，而涉案土地在《中山市城市總體規(guī)劃（2010-2020年）》（2014年9月30日）調(diào)整為建設(shè)用地之日起延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)時(shí)間一年，即動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期為2015年9月30日，故《補(bǔ)充協(xié)議》不存在嚴(yán)重筆誤的問(wèn)題。

2018年6月6日，原市國(guó)土資源局根據(jù)半島房地產(chǎn)公司提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，公開(kāi)了[2016]905號(hào)函。該函由市閑置辦于2016年7月29日向原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、原市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作出，主要載明：同意半島房地產(chǎn)公司的涉案土地在2016年9月30日前申請(qǐng)辦理規(guī)劃報(bào)建、施工許可，具體業(yè)務(wù)由相關(guān)部門審定。

訴訟過(guò)程中，半島房地產(chǎn)公司稱在申請(qǐng)信息公開(kāi)上述政府信息之前，并未獲知該函的具體內(nèi)容。另外，半島房地產(chǎn)公司申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可，原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局先后于2017年10月17日、2018年8月1日作出不予行政許可通知書，不予許可的理由分別為“項(xiàng)目情況與市總規(guī)不符”、“申請(qǐng)內(nèi)容未符合配套公建、污水管網(wǎng)建設(shè)等規(guī)劃管理要求，部分建筑與總規(guī)綠地沖突”。

半島房地產(chǎn)公司認(rèn)為，上述《補(bǔ)充協(xié)議》約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期有誤以及原市國(guó)土資源局存在違約行為、導(dǎo)致合同目的不能實(shí)現(xiàn)，遂訴至原審法院，請(qǐng)求判令解除半島房地產(chǎn)公司與原市國(guó)土資源局于2016年7月19日簽訂的《補(bǔ)充協(xié)議》。 

一審法院認(rèn)為：

一、《補(bǔ)充協(xié)議》是否應(yīng)予解除。

首先，半島房地產(chǎn)公司在取得涉案土地使用權(quán)時(shí)，涉案土地在原《中山市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》中為區(qū)域綠地，于2015年9月30日被市閑置辦認(rèn)定為閑置，后經(jīng)相關(guān)部門認(rèn)定非自身原因所致，可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)半島房地產(chǎn)公司未開(kāi)發(fā)建設(shè)涉案土地，并非其自身原因造成。涉案土地符合上述規(guī)定的屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲的情形。

涉案《補(bǔ)充協(xié)議》于2016年7月19日簽訂，卻約定動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期為2015年9月30日、竣工期限為兩年（即2017年9月30日），根據(jù)其中約定，半島房地產(chǎn)公司實(shí)際上須于2016年7月19日至2016年9月30日的期間內(nèi)，在面積達(dá)100754.2平方米的涉案土地上完成辦理規(guī)劃許可和施工許可手續(xù)、基坑開(kāi)挖完畢、打入所有基礎(chǔ)樁、其他項(xiàng)目地基施工完成三分之一等系列工作，且須于2017年9月30日前竣工，顯然有悖常理。

作為對(duì)閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作負(fù)有法定職責(zé)的管理部門，原市國(guó)土資源局在本案中沒(méi)有提供證據(jù)證明其在簽訂涉案《補(bǔ)充協(xié)議》后，以合理、適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)告知半島房地產(chǎn)公司：市閑置辦已同意相關(guān)部門對(duì)涉案土地在2016年9月30日前可以申請(qǐng)辦理規(guī)劃報(bào)建、施工許可的情況，致使半島房地產(chǎn)公司未能及時(shí)、合法地按照《補(bǔ)充協(xié)議》的約定履行土地出讓合同約定的開(kāi)發(fā)建設(shè)義務(wù)，故市國(guó)土資源局未能為土地使用企業(yè)履行雙方約定提供便利條件，存在一定的過(guò)錯(cuò)。

因此，原市國(guó)土資源局簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》時(shí)，在對(duì)國(guó)有土地實(shí)施行政管理、監(jiān)督使用的過(guò)程中未兼顧行政相對(duì)人即半島房地產(chǎn)公司的合法權(quán)益，違反了行政合理性原則，且其存在過(guò)錯(cuò)行為，故從合同目的不能實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)看，該行政協(xié)議符合《中華人民共和國(guó)合同法》第九十四條第（四）項(xiàng)規(guī)定的解除條件。

但是，根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條的規(guī)定，閑置土地未開(kāi)發(fā)超過(guò)一定期限的，將會(huì)面臨被認(rèn)定為閑置而須繳納土地閑置費(fèi)甚至被無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。本案中，一方面，按照目前的實(shí)際狀況，涉案土地確實(shí)存在未按期動(dòng)工開(kāi)發(fā)的情況，如解除《補(bǔ)充協(xié)議》，不利于國(guó)土資源主管部門依法對(duì)國(guó)有土地出讓行為特別是在閑置土地方面行使管理、監(jiān)督的職權(quán)，也不利于國(guó)有土地資源的合理配置和利用，從而造成國(guó)有土地資源浪費(fèi)，將會(huì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益；另一方面，《補(bǔ)充協(xié)議》所載明的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期是在半島房地產(chǎn)公司提出閑置土地處置方案的前提下，與原市國(guó)土資源局共同協(xié)商而定，而作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，半島房地產(chǎn)公司長(zhǎng)期簽訂各類合同，其應(yīng)清楚知道簽訂合同所對(duì)應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)合同存在的隱患、自身履行能力、利益價(jià)值平衡等方面應(yīng)有更利于己的評(píng)估能力，在簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》后，盡管原市國(guó)土資源局未向半島房地產(chǎn)公司告知[2016]905號(hào)函的內(nèi)容，但半島房地產(chǎn)公司基于其自身利益，理應(yīng)更主動(dòng)向相關(guān)部門了解和跟進(jìn)相關(guān)審批事宜，一旦發(fā)現(xiàn)存在阻卻合同繼續(xù)履行的因素，應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，而半島房地產(chǎn)公司并未積極為之，故合同履行不能亦受到該公司的主觀因素影響。

涉案土地是否屬于自身原因所致而最終被再次認(rèn)定為閑置甚至被依法收回，尚須根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定并結(jié)合相關(guān)土地管理政策另行認(rèn)定和處理，換言之，在涉案《補(bǔ)充協(xié)議》不予解除的情況下，半島房地產(chǎn)公司仍有可能通過(guò)另循途徑達(dá)到繼續(xù)開(kāi)發(fā)利用涉案土地的目的。因此，對(duì)于涉案《補(bǔ)充協(xié)議》，原審法院認(rèn)為不應(yīng)解除為宜。

原審判決將涉案《補(bǔ)充協(xié)議》不能依期、依約履行的原因歸咎于原市國(guó)土資源局，包括《補(bǔ)充協(xié)議》約定給予半島房地產(chǎn)公司實(shí)際開(kāi)工、竣工的期限不合理；作為土地管理部門原市國(guó)土資源局沒(méi)有及時(shí)告知半島房地產(chǎn)公司涉案閑置土地在2016年9月30日前的短暫期限內(nèi)閑置土地管理機(jī)構(gòu)允許該土地辦理規(guī)劃報(bào)建、施工許可的情況，導(dǎo)致《補(bǔ)充協(xié)議》約定的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)目的無(wú)法及時(shí)實(shí)現(xiàn)等。由此，原審法院認(rèn)定《補(bǔ)充協(xié)議》已實(shí)際滿足《中華人民共和國(guó)合同法》第九十四條第（四）項(xiàng)的法定解除條件。本院認(rèn)為，原審法院在審查認(rèn)定半島房地產(chǎn)公司主張合同解除事由的基礎(chǔ)上作出上述認(rèn)定，事實(shí)依據(jù)充分，定性準(zhǔn)確，半島房地產(chǎn)公司已對(duì)主張解除《補(bǔ)充協(xié)議》的事由完成了舉證責(zé)任，符合《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十條第二款的規(guī)定，原審法院認(rèn)定《補(bǔ)充協(xié)議》符合合同解除的法定條件，本院予以支持。

就涉案《補(bǔ)充協(xié)議》解除是否會(huì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法利益的問(wèn)題。涉案《補(bǔ)充協(xié)議》是在涉案土地經(jīng)認(rèn)定為因政府原因閑置后，根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十二條的規(guī)定簽訂的，目的是為了使半島房地產(chǎn)公司盡快開(kāi)發(fā)利用涉案土地，結(jié)束涉案土地的閑置狀態(tài)。但是由于前述原因，《補(bǔ)充協(xié)議》的該合同目的已明顯無(wú)法實(shí)現(xiàn)，協(xié)議雙方繼續(xù)囿于一份合同目的已無(wú)法實(shí)現(xiàn)的協(xié)議關(guān)系中，并不符合土地資源合理配置、高效利用的國(guó)有土地管理原則。解除該協(xié)議，使半島房地產(chǎn)公司和市自然資源局重新回到依法解決土地閑置問(wèn)題的協(xié)商原點(diǎn)，才能夠盡早解決涉案土地的閑置狀態(tài)，避免土地資源的閑置浪費(fèi)。

因此，本院認(rèn)為，涉案《補(bǔ)充協(xié)議》的合同履行期限早已超過(guò)、合同目的明顯已無(wú)法實(shí)現(xiàn)，原審法院認(rèn)定解除該協(xié)議將會(huì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益屬于利益衡量錯(cuò)誤，相反的，確認(rèn)涉案《補(bǔ)充協(xié)議》的解除效力，使土地使用權(quán)人半島房地產(chǎn)公司和土地管理機(jī)構(gòu)市自然資源局能夠重新協(xié)商解決涉案土地閑置問(wèn)題的新方案，才是符合土地管理國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的有效方式。

由此，本院對(duì)原審法院不予解除涉案《補(bǔ)充協(xié)議》的理由不予支持，半島房地產(chǎn)公司主張解除涉案《補(bǔ)充協(xié)議》符合法定解除情形且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，本院確認(rèn)涉案《補(bǔ)充協(xié)議》的解除效力。

閑置用地的原因多種多樣，若由于非自身原因?qū)е碌拈e置，土地使用權(quán)人還應(yīng)及時(shí)通過(guò)申請(qǐng)審核認(rèn)定、簽訂補(bǔ)充協(xié)議、政府信息公開(kāi)，乃至行政復(fù)議、行政訴訟等手段，及時(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益，避免拖延導(dǎo)致最終被認(rèn)定為因自身原因閑置而承擔(dān)不利的后果，“法律不保護(hù)躺在權(quán)利上睡覺(jué)的人”。

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原標(biāo)題： 案例l非自身原因閑置土地認(rèn)定處置后簽署的補(bǔ)充協(xié)議解除訴訟