為了給經濟發展提供土地資源，深圳市政府先后在1992年、2004年進行了兩次“國有化”行動，但因土地補償不到位以及由此帶來的“違建”、“搶建”現象，無形中造成了長期以來困擾深圳社會發展的歷史遺留問題，而這在工業用地改造項目中影響尤甚。

如何妥善解決項目用地及地上建筑物的歷史遺留問題，往往成為工業用地升級改造項目能否順利推進的關鍵。在實際操作中，借助城市更新解決歷史遺留問題是深圳地區工業用地升級改造項目的主要途徑；不過，隨著商業競爭的白熱化，不少工業用地項目的投資者正試圖通過“引入產業+農地入市”等非城市更新的方式，尋找解決歷史遺留問題的其他路徑。

一、深圳非農建設用地歷史遺留問題概述

（一）兩次“土地國有化”的補償未到位

為了給城市發展提供用地保障，深圳市政府在1992年出臺了《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》，對原特區內的集體土地實行“統征”，轉為國有用地；2003年，深圳市委、市政府發布《關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》，把特區外的土地全部“轉”為市政府發展儲備用地。

然而，由于對村集體、村民的補償標準過低、不到位，上述“征地”、“轉地”行動事實上并未得到當時的村集體及村民的承認。在性質上，原農村集體經濟組織所屬土地名義上雖為“國有土地”，但要真正實現流轉，則需要完成對土地及地上建筑物、構筑物的補償手續。

（二）違法建筑的泛濫

深圳地區的快速發展，催生了巨大的用地、用房需求。大多數集體經濟組織出于招商、創收等考慮，與村外個人或企業簽訂用地協議，使用年限50年甚至更久——事實上成了“以租代售”。土地實際使用人在取得“土地使用權”之后，多數未經合法報建手續就建起了各類建筑。這些違法建筑不但數量眾多，而且承載著大量的產業。根據2010年深圳完成的農村城市化歷史遺留問題違法建筑信息普查統計結果顯示，全市農村城市化歷史遺留違法建筑普查總量為35.7萬棟，建筑面積3.57億平方米，用地面積131平方公里[i]，其中工業用地及地上建筑物占據相當大的比重。若要對如此規模的“違法建筑”盡數拆除，不但阻力重重，還會對當地經濟的發展以及大量人口的生計造成負面影響。

通過對工業用地歷史遺留問題來龍去脈的梳理，我們認為：要處理好以上問題，首先需要理順好項目用地上政府、原農村集體經濟組織（以下簡稱“村委”）以及土地實際使用人的關系。

經過1992年、2004年兩次“國有化”行動，深圳成為“名義上”全部由國有土地組成的地區。從這個意義上說，政府是項目用地的征收、征用方；但需要完成征地補償等手續，才真正轉為國有用地。在項目運作中，相關成本大多由項目投資者直接承擔。作為社會公共利益的管理者，在土地開發及歷史遺留問題解決的過程中主要負責“算大帳”，其著眼點主要在于財政收入、城市規劃的落實、公共設施用地的保障等。

在相關工業用地升級改造項目中，村委扮演著銜接和溝通政府和實際使用人的雙重角色：他們是項目用地的“名義產權方”，土地征收、征用關系的“名義被拆遷方”，同時也與項目用地的實際使用人存在租賃關系。因此，村委（及所屬大多數村民）成為了解決項目用地歷史遺留問題、促使項目順利推進的關鍵主體。作為所在社區的主要經濟來源，村委主要的利益著眼點在于土地項目分成，留用地、留用房的數量及收益等。

項目用地的實際使用人名義上與村委締結了租賃合同，租用項目用地并在上面修建建筑、發展產業。但由于歷史原因，他們的用地行為往往存在用地手續有瑕疵、報建手續不齊等缺陷，存在合法性風險。一方面，他們與目標用地的捆綁是最直接的，且大多在所在社區有著千絲萬縷的關系，有著最迫切的利益訴求；另一方面，由于合法性上的缺陷，他們往往不愿意將“項目用地實際使用人”的身份展現于臺前，并常常需要與投資者聯合促進項目的確權工作，實現自身利益的“洗白”。

總體而言，在處理工業用地歷史遺留問題過程中所涉及的主體、法律關系，以及各方利益訴求可概括如下：

三、通過城市更新解決工業用地歷史遺留問題的要點整理 

自《深圳市城市更新辦法》頒布實施以來，城市更新就成為了歷史用地確權及歷史遺留問題解決的主要途徑。2016年《深圳市城市更新“十三五”規劃》、《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》（下稱“暫行措施”）等一系列措施的頒布，為解決歷史用地遺留問題提供了更為靈活的選擇。

（一）未征轉用地：理順產權關系后可直接拆除，參與城市更新

《暫行措施》明確規定，針對用地行為發生在2007年6月30日之前的建成區，在已批準納入城市更新區域的情況下，村委可自行理清處置土地范圍內的經濟關系，自行拆除、清理地上建筑物、構筑物，并與政府簽訂征（轉）用手續的協議后，可作為歷史用地參與城市更新。政府將不另行支付補償費用。

據此，項目投資者在理順土地的利益關系后，可直接將地上建筑物、構筑物拆除，而不用要求建筑物的實際使用人出具產權證明，無形中降低了歷史用地參與城市更新的難度。但其代價有二：

一是交納更高的地價。相關用地上所分攤的建筑面積按照改造后的功能和土地使用權使用期限以公告基準地價標準的110%計收地價（其中的10%為對歷史用地行為的處理）。

二是更高的公共用地貢獻率。根據《暫行規定》拆除類項目中歷史用地需要上交政府土地儲備的比例如下表：

（二）關于合法用地比例的靈活處理

一般而言，城市更新單元的合法用地比例不少于60%。但在合法用地比例不足60%但不低于50%的，拆除范圍內的歷史違建可按規定申請簡易處理，經簡易處理的歷史違建及其所在用地視為權屬清晰的合法建筑物及土地。

（三）關于建筑物年限的靈活處理

《暫行措施》規定，舊工業區申請拆除類城市更新的，建筑物原則上不應少于15年，但在“總面積不超過6000㎡”、“不超過更新單元拆除范圍”的1/3”，“提供40%作公共利益用地或6500平方米獨立占地作為公共服務設施”的情況下，可將未滿15年的建筑物列入城市更新范圍。

總體而言，城市更新通過構建“土地一二級聯動開發”的機制，讓最先介入、解決歷史遺留問題的投資者在獲得項目用地方面占據主導地位，以此激發投資者出錢出力，參與解決項目用地的歷史遺留問題。然而，隨著2016年“8·31”新政的到來，村委用地轉讓、參與城市更新等均需要經過專門集體資產交易平臺進行，交易流程也越來越往“招拍掛”靠攏。隨著競爭日趨激烈，不少投資者也在探索通過非城市更新方式解決項目用地歷史遺留問題的辦法。

（一）法律依據

1.村委未征轉用地理清產權關系后可直接入市

《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法（試行）》（下稱“空間辦法”）第七條規定，對于尚未完善征（轉）地補償手續且符合規劃的工業用地，原農村集體經濟組織繼受單位在先行理清土地經濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除后，可進入公開市場掛牌交易；交易所得由政府和村委分配，法定的分配方式有二：（1）市國土基金和村委各分得50%的交易收益；（2）市國土基金獲得70%的交易收益，村委獲得30%的交易收益，以及20%的項目配套物業。

根據相關部門的反饋，在實際操作中，項目用地掛牌所得收益分配方案可通過各方協商予以調整。

2.針對產業用地可實現擬定出讓方案、準入條件

2016年10月20日，深圳市政府頒布《深圳市工業及其他產業用地供應管理辦法（試行）》（下稱“產業用地供應管理辦法”）。根據前述的規定，為確保產業用地供應，可由區政府負責牽頭擬定建設用地項目的具體出讓方案與準入條件。在企業正式進駐項目用地之前，區政府應當與用地單位簽訂產業發展監管協議對產業準入、投產時間、投資強度、產出效率、節能環保、股權變更約束、退出機制、違約責任等問題作出具體規定。

（二）操作要點與案例

現階段，已有工業項目的投資者通過“引入產業+農地入市”的方式與村委合作獲得項目用地，借此理順項目用地利益關系、解決歷史遺留問題。其操作要點可歸結如下：

首先是產業認證，投資者可通過自行研發、合作或并購的方式獲得產業技術成果，按照《深圳市高新技術項目認定實施辦法》等規定，通過區一級的科技部門，完成高新產業項目認定工作，為產業進駐提供資質條件。

在此同時，投資者可同時與村委、街道辦溝通，確定當地產業引進的意向，并根據《空間辦法》、《產業用地供應管理辦法》的規定，由村委提出申請，區政府主導，為意向進駐企業“量身定做”進駐條件，在此基礎上正式啟動入市交易程序。

在聯系項目用地，啟動“農地入市”交易程序的過程中，投資者需要與村委、實際使用人進行充分溝通，進而解決好項目用地的歷史遺留問題、理順土地利益關系，為項目用地入市出讓做好準備。

以上操作最初由深圳市方格精密器件有限公司通過“農地入市”方式獲得寶安區福永街道鳳凰社區的工業用地[ii]。近年來，隨著深圳政府對先進制造業的重視，以及對工業用地資源的保護，通過前述方式獲得用地的企業越來越多，比如大疆無人機[iii]、大族激光[iv]等。以此作為契機解決項目用地的歷史遺留問題，將是一個有益的嘗試。

[i]數據來源：http://www.sznews.com/news/content/2014-04/01/content_9292635.htm。

[ii]信息來源：http://news.163.com/13/1115/17/9DO4KSJN00014AED.html，這是深圳相關政策頒布后的第一例“農地入市”交易。

[iii]信息來源：http://sz.leju.com/news/2016-01-31/09526099378582826832147.shtml。

[iv]信息來源：http://news.ifeng.com/a/20161118/50277100_0.shtml。

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